中国持续近20年的城市化，在近几年来遇到了土地供给瓶颈。由于存在农村集体土地和城市土地“同地不同权”的状况，根据现有的法律，中国城市化过程中需要的增量土地，过去一般要通过征用农地的方式来实现。

但这种征用农地扩张的办法，由于18亿亩的耕地红线屡被触及，以及征地过程中暴力事件的频发，尤其是物权法实施之后，征地补偿越来越高，政府收益递减，已经越来越不可行。

农村集体产权改革临门

推进包括土地制度改革在内的农村集体产权制度改革，有望成为2015年中央“一号文件”的重点内容之一。

目前仍处于定稿阶段的2015年“一号文件”，涉及范围可能相当广泛，将围绕2014年“一号文件”设定的议题继续展开，几乎包含了三农领域的方方面面。

多位参与文件起草讨论或课题调研的人士表示，除采取多种措施保障中国粮食安全、转变农业发展方式、推进农业现代化、农产品价格、农村金融等传统议题外，推进包括土地制度改革在内的农村集体产权制度改革，亦将成为2015年中央“一号文件”的重点内容之一。

因事关多重敏感内容，这份文件与以往的起草过程有一定差异。从今年初开始，包括农业部、国家发改委、国务院发展研究中心等多个相关部委及研究机构，即已投入大量研究力量进行关注。“在高层领导的直接交办之下，有‘顶层设计’的意味。”一位参与相关研究的人士称。

在上述文件中，将承接中共中央十八届三中全会《决定》及2014年“一号文件”等相关提法，对作为下一步“三农”工作重点的农村集体产权制度改革，进行细化阐释。其中可能将包括的内容为：如何进行农业集体资产量化、确定集体经济组织的法人地位、搭建乡村治理结构，以及产权交易等议题。

对于“一号文件”可能出现的突破性，国研中心农村经济研究部研究员徐小青对《财经》记者表示，“目前的一系列新说法，其实在之前的多个文件中已经有所表述，只是按照新的逻辑进行了强调而已。在改革试点工作完成之前，说政策能够出现什么突破性进展，所谓‘新突破’、‘新土改’等说法，可能并不可靠。”

集体产权待重构

“改革农村集体产权制度，明晰集体产权归属，完善集体产权权能，是促进农村集体产权自由流动、优化组合，真正实现城乡要素平等交换的制度基础。”农业部经管司司长张红宇近期为《财经》撰文指出。

“集体经济组织主体不明晰，产权归属不清，处置规范程序缺乏，集体资产处于‘人人所有、人人无份’的状态，是透明的‘玻璃缸’，看得见，摸不着。”有研究者如此形容这一状态。在这样的产权关系基础上，1978年至1983年，中国开始进行农村家庭联产承包责任制改革。“分”开始成为“统分结合”的主要内容。

中国农村历经多年积累下来的社队资产，除土地外，属于镇、村(组)集体经济的，还包含资金、资产、资源等，也就此被切割为三块：农用地的实际使用权归属农民，生产资料主要流向乡镇企业，而农村土地所有权，则被划归集体经济组织。

在上述资产分割格局逐步形成后，对于农村集体资产的产权改革实践，始自上世纪80年代末，从地处改革前沿的珠江三角洲一带起步。

土地产权是改革核心

2013年11月十八届三中全会召开之后，有关农村集体产权改革的进程，开始明显提速。“十八届三中全会提出的300多项改革任务中，有超过50项和农业农村有关，这其中的重头戏就是包括土地制度在内的集体产权制度的改革。”中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊近期在参加一次相关活动时公开表示。

上述会议后不久，当年中央农村工作会议则明确提出，要“坚持和完善农村基本经营制度”，并用意识形态的逻辑划定了红线：坚持党的农村政策，首要的就是坚持农村基本经营制度。坚持农村土地农民集体所有，并明确提出了“落实集体所有权”。

随着十八届三中全会对农民土地入市的规定出台，在中国当前的语境之下，至少包括农用地流转、农村集体建设用地入市、农民宅基地的使用权限，以及村集体的经营性资产，像在集体建设用地上建起的厂房、门面，以集体名义投资入股的各种经营性组织等，这些都属于农村集体资产的范围，也将是农村集体产权制度改革的重要内容。

具体而言，在涉及农村土地制度时，为落实集体产权主体，目前的改革可被分解成三大部分：第一部分涉及到国家征地制度的改革，对象为用于工业化、城镇化建设的农村集体土地;第二部分涉及到农村集体建设用地，既包括农民的宅基地，也包括乡镇企业的用地，还包括农村的公共设施和公益性用地;第三部分涉及到农地，主要是从事农业生产的耕地。

目前农村集体产权有关的一个重要问题，是农民住宅的抵押、担保和转让。农民宅基地是农民以集体组织成员的名义获得的，且只有本集体的成员才能在本集体申请宅基地，如果农民可以将其住房抵押、担保、转让，是不是意味着集体外部人员也可以获得?这将涉及到农村宅基地制度的根本改变。

今年以来，相关部门已经多次召开会议，对农村集体产权制度改革的总体框架进行研究，并设计了一系列改革方案，而农村土地所有权、承包权、经营权“三权分离”的思路已经写入中央政府发布的多项涉农文件中。（来源：财经新闻）